In parte sì. Per capire in che misura, bisogna distinguere ciò che è fissato a livello nazionale da ciò che dipende dalle Regioni.
Le definizioni di base, la classificazione dei rifiuti, gli obblighi generali di gestione e le norme penali ambientali discendono da un quadro europeo e nazionale comune, valido su tutto il territorio.
Alle Regioni spettano invece la pianificazione, l’autorizzazione degli impianti, la localizzazione delle attività e una parte dell’applicazione amministrativa delle norme. Per questo la stessa tipologia di operazione può essere soggetta a condizioni, procedure e prescrizioni diverse a seconda del territorio in cui si svolge.
Prima di chiedersi se un rifiuto possa essere recuperato, quindi, occorre sapere di quale rifiuto si parla, quale operazione si intende effettuare, in quale luogo, in quale impianto e con quale autorizzazione.
La normativa sui rifiuti è nazionale
La gestione dei rifiuti è disciplinata a livello nazionale dal D.Lgs. 152/2006, il Testo Unico Ambientale.
La Costituzione pone un limite all’autonomia regionale: l’articolo 117 riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva sia in materia di ordinamento penale sia per la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
La Corte costituzionale ha più volte ricondotto la gestione dei rifiuti alla tutela dell’ambiente, richiamando l’esigenza di un livello di protezione uniforme in tutto il Paese.
Ne consegue che uno stesso reato ambientale non può essere definito in un modo dalla Campania e in un altro dalla Toscana o da qualsiasi altra Regione. Le Regioni non possono creare un proprio diritto penale dei rifiuti: possono intervenire sul contesto amministrativo e territoriale in cui l’attività si svolge.
Quali competenze hanno le Regioni nella gestione dei rifiuti?
L’articolo 196 del D.Lgs. 152/2006 attribuisce alle Regioni diverse funzioni, tra cui:
- la predisposizione e l’aggiornamento dei piani regionali di gestione dei rifiuti;
- la regolamentazione delle attività di gestione nei limiti previsti dalla normativa nazionale;
- l’approvazione dei progetti dei nuovi impianti;
- l’autorizzazione delle modifiche agli impianti esistenti.
I Piani regionali di gestione dei rifiuti, previsti dall’articolo 199, adattano il quadro nazionale alle esigenze di ciascun territorio: dotazione impiantistica, fabbisogni, prevenzione, recupero, smaltimento, criteri di localizzazione e gestione di specifici flussi di rifiuti. Le differenze tra una Regione e l’altra nascono in buona parte da questi strumenti.
Un’autorizzazione non consente genericamente di “gestire rifiuti”
L’autorizzazione di un impianto di recupero o smaltimento non permette di ricevere qualsiasi materiale né di effettuare qualsiasi trattamento.
Il procedimento dell’articolo 208 del D.Lgs. 152/2006 riguarda un impianto e un progetto precisi, esaminati anche sotto il profilo ambientale, urbanistico, sanitario e della sicurezza.
La Regione Toscana, nella propria documentazione ufficiale, indica che chi vuole realizzare o gestire un nuovo impianto deve presentare un progetto corredato dalla documentazione tecnica, e che la stessa procedura vale per le modifiche sostanziali che rendono l’impianto non più conforme all’autorizzazione già ottenuta.
Anche la Regione Campania esamina le istanze per la realizzazione e l’esercizio degli impianti di recupero e smaltimento con i procedimenti dell’articolo 208. Il riferimento è la D.G.R. n. 8 del 15 gennaio 2019, che ha approvato il disciplinare regionale per il rilascio dell’Autorizzazione Unica degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti, al posto del precedente disciplinare della D.G.R. n. 386/2016. La delibera prevede che le nuove disposizioni si applichino anche alle istanze in corso, a partire dalla pubblicazione sul sito istituzionale della Regione Campania.
Per valutare una gestione, quindi, sapere che un’impresa è autorizzata a trattare rifiuti non basta: bisogna verificare quali rifiuti può ricevere, quali operazioni può effettuare e quali condizioni deve rispettare.
Il caso Campania: cosa aggiunge il disciplinare regionale
Il disciplinare allegato alla D.G.R. n. 8/2019 dà un’idea del peso della disciplina amministrativa regionale. Per nuovi impianti, rinnovi e modifiche di impianti esistenti chiede una documentazione amministrativa e tecnica dettagliata: localizzazione dell’impianto, caratteristiche del processo, aree di conferimento e stoccaggio, tipologie di rifiuti secondo la codifica europea, modalità di trattamento, quantità massime gestibili, operazioni di recupero o smaltimento, emissioni, scarichi e inquadramento urbanistico e territoriale.
Varianti sostanziali e non sostanziali
Il disciplinare distingue poi tra varianti sostanziali e non sostanziali. Sono sostanziali, per esempio, gli aumenti superiori al 10% delle superfici, dei quantitativi di rifiuti in ingresso o del numero dei codici CER, e le modifiche del ciclo produttivo che cambiano le operazioni di recupero o smaltimento già autorizzate. Le varianti non sostanziali seguono un’altra procedura: vanno comunque comunicate all’ufficio competente, che le recepisce con un decreto di presa d’atto.
Conferenza di servizi, prescrizioni e controlli
Per i nuovi impianti e per le varianti sostanziali, l’istanza va presentata all’Unità Operativa Dirigenziale competente per territorio, che convoca la Conferenza di servizi. Il provvedimento finale può fissare prescrizioni e condizioni, anche su emissioni in atmosfera e scarichi delle acque reflue. Se l’autorizzazione o le sue prescrizioni non vengono rispettate, possono scattare diffida, sospensione o revoca, in base alla gravità della violazione.
La Regione, quindi, non modifica la definizione nazionale di rifiuto e non introduce nuovi reati: regola nel dettaglio il procedimento, la documentazione richiesta, le modifiche degli impianti, i controlli e le condizioni operative con cui il quadro nazionale viene applicato sul territorio.
La stessa operazione può avere condizioni diverse in due Regioni?
Sì. Operazioni simili possono essere soggette a condizioni amministrative e territoriali differenti, anche se la natura del rifiuto resta la stessa. A variare sono, per esempio:
- pianificazione territoriale;
- criteri per la localizzazione degli impianti;
- caratteristiche del sito;
- procedure amministrative;
- prescrizioni contenute nei singoli titoli autorizzativi;
- discipline regionali adottate nell’ambito delle competenze riconosciute dall’ordinamento.
Campania e Toscana: due piani regionali a confronto
Campania e Toscana hanno ciascuna i propri strumenti di pianificazione. La Campania ha approvato nel 2022 l’aggiornamento del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali, con sezioni dedicate ai rifiuti agricoli e agroindustriali, ai fanghi di depurazione, alla tracciabilità dei flussi e all’uniformità degli iter autorizzativi.
La Toscana ha approvato nel gennaio 2025 il Piano regionale di gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati – Piano regionale dell’economia circolare, soggetto a monitoraggio annuale.
Sono strumenti diversi, nati però all’interno dello stesso sistema normativo nazionale.
I limiti dell’intervento regionale sugli standard ambientali
Le competenze regionali non autorizzano le Regioni a introdurre regole in contrasto con quelle nazionali.
Il caso dei fanghi di depurazione e la sentenza 88/2020
Un esempio è quello dei fanghi di depurazione destinati all’utilizzo agronomico.
Con la sentenza n. 88 del 2020 la Corte costituzionale ha esaminato una disciplina della Regione Basilicata che fissava limiti più restrittivi per alcune sostanze presenti nei fanghi destinati all’agricoltura.
Secondo la Corte, i valori limite delle sostanze presenti nei fanghi, quando rientrano nella disciplina della gestione dei rifiuti, devono essere uniformi su tutto il territorio nazionale. La Regione può invece intervenire, nell’ambito delle proprie competenze, su aspetti legati alle caratteristiche dei suoli, alla loro vulnerabilità e alle colture praticate.
Gli standard ambientali di base restano nazionali, mentre le condizioni del territorio in cui si svolge un’attività possono giustificare interventi regionali.
Pericolosità del rifiuto e regolarità della gestione sono due verifiche differenti
Nel caso di rifiuti industriali, agroindustriali, fanghi o altri rifiuti speciali, stabilire se un rifiuto è pericoloso o non pericoloso serve a definirne le caratteristiche secondo la classificazione prevista dalla normativa.
Stabilire se è stato gestito correttamente richiede invece verifiche diverse: trasporto, destinazione, operazione effettuata, autorizzazioni, prescrizioni e documentazione.
Anche un rifiuto non pericoloso resta soggetto alle regole sulla gestione dei rifiuti: le norme nazionali sulle attività di gestione non autorizzata riguardano anche i rifiuti non pericolosi, con un trattamento distinto rispetto a quelli pericolosi.
Vale anche il contrario: una contestazione sulle modalità di gestione non cambia, di per sé, la classificazione del rifiuto come pericoloso o non pericoloso.
Sono aspetti tecnici e giuridici separati, da tenere distinti anche quando se ne parla in pubblico.
Recupero e smaltimento non sono la stessa cosa
Spesso si usa la parola “smaltimento” per indicare qualunque destinazione di un rifiuto.
La normativa, però, distingue le operazioni di recupero da quelle di smaltimento.
Per valutare se un’attività è conforme bisogna individuare l’operazione realmente svolta e verificare che sia consentita in quell’impianto e alle condizioni previste.
La distinzione si ritrova nelle autorizzazioni regionali: i procedimenti dell’articolo 208 riguardano impianti e attività di recupero e/o smaltimento indicati nel progetto autorizzato.
Parlare genericamente di “smaltimento dei rifiuti” rischia quindi di descrivere in modo impreciso quello che avviene lungo la filiera.
Cosa deve controllare un’impresa che opera in Regioni diverse
Per un’impresa che trasporta o gestisce rifiuti in più Regioni, il codice del rifiuto non è sufficiente. Prima di ogni operazione vanno verificati almeno quattro aspetti.
1. Il rifiuto
Origine, classificazione e caratteristiche.
2. L’operazione
Trasporto, stoccaggio, trattamento, recupero, smaltimento o altra attività prevista dalla normativa.
3. Il titolo autorizzativo
Impianto e operatori coinvolti devono essere abilitati per quel rifiuto e per quella operazione.
4. Il territorio
Pianificazione regionale, localizzazione dell’impianto, procedure applicabili e prescrizioni contenute nelle autorizzazioni.
Solo così si può stabilire se una determinata operazione può essere svolta in quel luogo e a quelle condizioni.
Cosa cambia tra una Regione e l’altra
A cambiare è soprattutto il modo in cui il quadro nazionale viene applicato sul territorio.
La definizione di rifiuto, i criteri che ne stabiliscono la pericolosità e i reati ambientali sono gli stessi in tutte le Regioni.
Possono variare invece pianificazione, localizzazione, procedure amministrative, caratteristiche del sito e contenuto delle autorizzazioni.
Per questo due situazioni simili in apparenza possono essere trattate in modo diverso sul piano amministrativo.
Per valutare correttamente una gestione ambientale bisogna considerare insieme il luogo, la natura del materiale, l’operazione svolta e il titolo che la autorizza.
